2024年2月6日在上海崇明东滩自然保护区拍摄的罗纹鸭。 新华社 发（袁晓 摄）

上海崇明岛拥有广袤的湿地，通过十多年的生态岛建设已成为“鸟类的天堂”，每年有大批候鸟来此越冬。鸟儿们的光临固然可喜，但当地农民却有些发愁——成群结队的候鸟将崇明广泛分布的农田、果林、鱼（蟹、虾、鳖）塘当成“天然食堂”，造成稻米、水果、蔬菜、水产等持续减产。

这样的“人鸟”矛盾，实际上已存在多年。2014年7月5日，崇明报刊登《谁该为“人鸟争食”埋单》，记录下鸟类和农业难以调和的矛盾。十年之后的2024年2月27日，“新闻透视”微信公众号刊登《东滩鸟类保护区：暗藏的“夺命线”！》继续讲述农户们的“防护线”与鸟儿们的“致命线”的无解。近日，新民晚报也聚焦该话题，报纸两个整版刊登《候鸟田间觅食频丧命 农民驱鸟无策叹苦经》。

2024年1月，上海市人大代表王愫怡提交了一份《关于建立崇明生态岛农业受损生态补偿机制的建议》。他提到，由于不能捕捉野生鸟类，农民通常采取覆膜套袋、扎稻草人等无害化方式保护农业成果，但收效甚微，特别是对于农业合作社来说，损失更大，基层群众意见很大。

对此，王愫怡提出，根据生态环境补偿原则，建议市农业农村、财政、生态环境等部门联合制定崇明生态岛农业受损生态补偿机制，出台相应法规政策，设立生态补偿专项资金，以此平衡野生鸟类保育的公共利益与土地承包者合法权益之间的关系。

5月15日，上海市绿化和市容管理局官网公开了对王愫怡代表建议的答复。答复称，近年来，上海市绿化市容局已采取多种措施，开展致害防护，但效果有限。根据走访调研，随着候鸟和留鸟种群扩大，它们对农业的危害情况逐年严重。

答复还称，野鸟保护和农业生产之间的矛盾已陷入困局，农户对鸟类的物理驱赶收效甚微，补偿机制有法可依却无法执行，上海生态补偿政策尚未覆盖，不过，为保护野鸟而导致的财产损失不应由农民承担。上海将落实致害监测预警措施，尽快建立损害评估机制，制定野生动物致害补偿程序。

野生鸟类众多，农业生产长期受损

上海市崇明区生态环境优异、生物多样性颇高，野生鸟类是崇明野生动物主要类群。根据调查和研究，截至目前，在崇明三岛共记录到野生动物鸟类21目70科388种，国家一级重点保护动物23种，国家二级重点保护动物69种，其中水鸟有170种。

上海市绿化市容局在答复中称，结合上海市野生鸟类群落的时空分布规律及历年观察结果，雁形目、鹈形目、鸥形目等栖息于沿海湿地的水鸟和栖息于内陆农林复合生态系统的雀形目林鸟，是最有可能引发致害问题的类群。

根据代表建议，上海市农业农村委组织对崇明区、光明集团在崇基地、上实农业公司、地产集团在崇基地开展了走访调研。调研中，各单位均向市农业农村委反映了农业生产长期受到野生鸟类危害的情况。

田里飞行的鸟群 新民晚报记者 曹博文 摄

经初步统计，2023年，崇明生态岛农业生产受野生鸟类危害总面积为2.5万亩次，其中麦子0.8万亩、油菜0.7万亩、水稻0.6万亩、果树0.3万亩、蔬菜0.1万亩、水产330亩，直接经济损失达1900万元。

在鸟害来源上，野鸭主要危害秋播麦苗、越冬油菜、大田蔬菜，麻雀主要危害成熟期水稻，而林果成熟期持续受到各类鸟害危害。

在区域分布上，上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区附近农业生产地块受灾最重，地块归属是上实农业公司、光明前哨和东旺基地、地产农投公司、崇明区陈家镇，作为候鸟过境补给站，受灾作物以秋粮、越冬大田粮食、蔬菜作物为主。此外，崇明区庙镇、竖新镇、堡镇等地林果生产长期遭受野生鸟类危害，影响林果产量和农民收益。

近年来，随着候鸟和留鸟种群扩大，危害农业情况逐年严重。据上实农业公司报告，离保护区最近的上实农业公司全年农作物总播种面积8万亩次左右，野生鸟类危害面积从2021年的600亩次、2022年的2500亩次，激增至2023年的11466亩次，受灾面积占播种总面积近15%；直接经济损失从2021年的98万元增至2023年的679万元，据初步统计，2024年在田麦子和蔬菜已受灾面积6138亩。

光明崇明农场地块近三年野生鸟类危害也日趋严重，2022年油菜绝收500亩，2023年麦子、油菜受灾面积扩大至9093亩（3087亩油菜绝收），2024年在田麦子、油菜受灾面积9588亩（948亩麦子绝收），直接经济损失983万元。野生鸟类危害预计造成麦子、油菜单产损失100公斤-400公斤甚至绝收，严重威胁粮食、油料等主要农产品生产安全。

现有措施收效甚微，人鸟矛盾难解

“保护野生鸟类体现的是社会效益，是公益行为，因此，为保护野鸟而导致的财产损失不应由农民承担。”答复称，“多年来，保护区周围农民采取多种措施防鸟，减少产量损失，避免绝收，但在当前背景下，已陷入无法破解的困局。”

崇明东滩的田间，挂在尼龙线上的鸟类遗骸。“新闻透视”微信公众号 图

近年来，上海市绿化市容局采取多种致害防护的措施，包括推广生态防鸟技术，尝试野生动物致害补偿保险机制，并开展野生动物致害补偿研究等。其中，2017年，市绿化市容局曾引入上海安信农业保险股份有限公司在金山、青浦等区的果园开展致害保险试点业务。结果表明，在农业生产方面，野生动物致害赔偿存在定损难、保障面单一、生态防护措施不足等较多难题，大规模推广保险业务时机仍不成熟。

上海市绿化市容局在答复中分析了三方面难点：

一是物理驱赶收效甚微。果园设施防护可在一定程度上缓解林果损失，但大田作物无法得到有效防护。种植主体已采取多种措施减少大田损失，比如在茬口安排上避开鸟类频繁活动区，在已种植区域通过化控等技术手段促进嫩叶转化，对受害作物及时补苗移栽、施肥促生长，并通过安装反光彩带、人工驱赶、布置驱鸟器等方式驱赶鸟群等。但是，受鸟类迁飞和岛上留鸟种群扩大等因素影响，总体来说防护效果不理想。

二是补偿机制有法可依却无法执行。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定，“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”该法对野生动物造成农作物损失的情况作了规定。目前，上海相关的补偿制度正在研究制定中。

三是上海市生态补偿政策尚未覆盖。根据《市对区生态补偿转移支付办法》规定，上海市的生态补偿包括基本农田、林地、水源地和湿地等4个方面，尚未涉及对野生动物危害农作物生态补偿。

答复提到，2017年-2023年，上海市对崇明生态补偿转移支付由4.6亿元逐年增加至7.8亿元，累计安排45.2亿元，年均增长9.1%。该资金由崇明区财政统筹，用于生态建设和保护，以及生态保护区域内的民生保障。

探索建立野生动物致害补偿和保险机制

上海市绿化市容局称，今年1月，国家林草局等15个部（局）联合下发了《关于印发野猪等陆生野生动物致害防控工作方案》，上海将按照国家的工作方案做好相关工作：

一是落实致害监测预警措施。由市绿化部门会同市农业农村委要按照上述文件的要求，制定监测预警工作方案，科学确定致害的重点区域、重点种类和防控措施；在此基础上，探索建立野生鸟类为害分级补偿机制。

二是尽快建立损害评估机制，制定野生动物致害补偿程序。针对难以控制的或者偶发的鸟类致害，支持有资质的第三方团队进行相关的野生动物致害鉴定与损失评估工作；协助所在区人民政府采取措施，预防、控制野生动物可能造成的危害，并对因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的给予补偿；同时，要探索野生动物致害保险机制，利用保险推动野生动物致害问题的解决。

三是进一步加强防治鸟类致害措施的宣传推广。进一步加强入侵物种治理和退化湿地修复，积极营造候鸟栖息地，减少鸟类对农田的依赖；同时，针对不同农业业态可能招致的各种致害风险，以动态提醒、培训指导和分发防鸟防害宣传品等方式，强化种养户防鸟意识，采取绿色防鸟种植养殖方式，降低因鸟致害风险。

四是继续大力开展保护野生动物及其栖息地的科普宣教工作。借助“湿地日”“爱鸟周”“保护野生动物宣传月”等主题日广泛宣传，提高公众对野生动物的关注和爱护，做到保护与防范两不误；尝试推荐农户引入对野生动物友好的生态种植养殖模式，主动利用剩余农产品为野生动物创造觅食地以帮助其度过食物贫乏期，同时协助其打造绿色生态农产品品牌，提高产品价值，从而弥补原本因野生动物侵入所造成的损失。

今年4月，《生态保护补偿条例》面向社会公布，并将于6月1日起施行。这是中国首部专门针对生态保护补偿的法律。《条例》指出，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。